Het Gerechtshof Den Haag wees op 27 januari 2014 een belangrijk arrest (dat recent is gepubliceerd) voor hen die zich bezig houden met gebiedsontwikkeling en/of gemeentelijke inspanningsverplichtingen. Uit het arrest blijkt namelijk dat inspanningsverplichtingen zeer serieus te nemen zijn en niet lichtvaardig opgevat moeten worden. Ik wees daar reeds eerder op in een blog van 21 mei 2014.
Wat was er aan de hand?
Partijen hebben in mei 2009 een (grond)exploitatieovereenkomst / samenwerkingsovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst strekte er toe een ontwikkelaar in staat te stellen in een gebied woningen te bouwen. De gemeente zou hiervoor de noodzakelijke planologische basis in het leven roepen. Deze verplichting was geformuleerd als een inspanningsverplichting. Voor de woningbouw moest er bestaande bebouwing onder meer bedrijfsgebouwen verdwijnen. De gemeenteraad stelde daarvoor een bestemmingsplan en een exploitatieplan vast. Tegen dat besluit werd beroep aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State door de tijdelijk te handhaven bedrijven. De Raad van State concludeerde dat er sprake was van een fasegewijze uitvoering en dat er (gedurende zekere tijd) sprake kon zijn van zowel woningbouw als handhaving van de bestaande bedrijven. De Raad van State constateerde vervolgens dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet was onderzocht of die twee bestemmingen wel naast elkaar konden bestaan. De Raad van State stelt verder vast dat na vaststelling van het bestemmingsplan een onderzoek was verschenen waaruit bleek dat het zonder maatregelen bij handhaving van de bedrijven - niet mogelijk was om een aanvaardbaar woon-en leefklimaat te borgen in de te bouwen woningen. Daarom werd het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd. Volgens de Raad van State had de gemeenteraad de problemen bij vaststelling ten onrechte niet onderkend. Vervolgens is (daardoor) in het plan ten onrechte geen bouwvoorschrift opgenomen inhoudende dat de geluidbelasting op de gevels van de woningen vanwege de geluiduitstraling van de in het plangebied gevestigde bedrijven de wettelijke dan wel vastgestelde hogere grenswaarde niet mag overschrijden.
Partijen waren het er na vernietiging door de Raad van State over eens dat het gebrek in het vastgestelde bestemmingsplan eenvoudig te repareren zou zijn. Toch deed de gemeente(raad) dat ondanks sommatie niet. De reden daarvan was dat uit onderzoek dat de gemeente had laten uitvoeren, was gebleken dat de opbrengst van de nieuwe woningen tegenviel en lager zou uitkomen dan eerder berekend. Daardoor zou sprake zijn van een fors verlies en zou het plan volgens de gemeente niet (meer) uitvoerbaar zijn. De gemeente wenste namelijk niet garant te staan voor het tekort. Daarom werd besloten om geen nieuw bestemmingsplan aan de raad ter vaststelling voor te leggen. De ontwikkelaar stelde de gemeente vervolgens aansprakelijk en vorderde een verklaring voor recht dat de gemeente tekortgeschoten was in de nakoming van haar verplichtingen en aansprakelijk was voor de schade van de ontwikkelaar.
Oordeel Hof den Haag
Het Hof constateert dat de gemeente zich voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan rekenschap gegeven heeft van de problemen en daarom - gezien de jurisprudentie - maatregelen had moeten nemen in haar bestemmingsplan. Het Hof verwijst in dat kader naar de VNG brochure 'Bedrijven en milieuzonering' en een uitspraak van de Raad van State ( ABRvS 11 februari 2004, ECLI:NL:RVS: 2004:AO3348). Het constateert verder dat de gemeente deze maatregelen achterwege heeft gelaten omdat zij dacht dat van de regels afgeweken kon worden vanwege de tijdelijkheid van de situatie. Verder constateert het Hof dat de gemeente pas na de vaststelling van het bestemmingsplan milieurapporten heeft laten uitbrengen en de ernst van de situatie heeft ingezien.
Het hof acht deze aanpak van de gemeente onzorgvuldig en oordeelt dat het in de rede ligt om aan te nemen dat de Afdeling het bestemmingsplan in stand zou hebben gelaten indien daarin een passend bouwvoorschrift zou zijn opgenomen.
De onzorgvuldige besluitvorming vormt tegen voormelde achtergrond volgens het Hof een toerekenbare tekortkoming van de gemeente. Het feit dat er louter sprake is geweest van een inspanningsverplichting, doet daar aldus het Hof niet aan af.
Ook de inspanningen waartoe zij zich verbindt, dient men met de nodige zorgvuldigheid uit te voeren. Dat houdt onder meer in dat eenvoudig te vermijden fouten niet gemaakt mogen worden. De gemeente is daarom volgens het Hof aansprakelijk voor de schade van de ontwikkelaar.
De les voor de praktijk
Inspanningsverplichtingen verplichten weliswaar niet tot het bereiken van een resultaat, maar wel tot het plegen van de nodige inspanningen. Daaronder valt het voorkomen van eenvoudig te vermijden fouten. Niet elke fout levert dus een tekortkoming in de nakoming op.
Het moge duidelijk zijn dat hierbij sprake is van een grijs gebied; wanneer is een fout eenvoudig te vermijden en wanneer niet meer? Tegen deze achtergrond is het in de praktijk van groot belang om te bezien waar een eventueel risico van een inspanningsverplichting thuishoort. Is dat de gemeente die tegemoet komt aan de wens van een ontwikkelaar, is dat de ontwikkelaar die zonder medewerking van de gemeente niet vooruit kan? Het antwoord op voormelde vraag is in dit blog niet te geven. Naar ik denk, zal de risicoverdeling in belangrijke mate moeten afhangen van de vraag in hoeverre de vigerende planregeling nog voldoet. Mocht dit het geval zijn dan is het voorstelbaar dat de ontwikkelaar een belangrijk deel van het risico draagt. Is dat niet het geval, dan is voorstelbaar dat de gemeente meer risico voor haar rekening neemt.
Kort en goed: inspanningsverplichtingen kunnen grote gevolgen hebben voor de aansprakelijkheid en verdienen daarom meer aandacht als het gaat om de risicoverdeling dan in de praktijk vaak het geval is. Een gewaarschuwd mens telt voor twee.
Voor meer informatie over inspanningsverplichtingen en de reikwijdte daarvan verwijs ik naar mijn annotaties in Bouwrecht (BR 2014/83 en BR 2011/ 64)
Het Gerechtshof Den Haag wees op 27 januari 2014 een belangrijk arrest (dat recent is gepubliceerd) voor hen die zich bezig houden met gebiedsontwikkeling en/of gemeentelijke inspanningsverplichtingen. Uit het arrest blijkt namelijk dat inspanningsverplichtingen zeer serieus te nemen zijn en niet lichtvaardig opgevat moeten worden. Ik wees daar reeds eerder op in een blog van 21 mei 2014.
Wat was er aan de hand?
Partijen hebben in mei 2009 een (grond)exploitatieovereenkomst / samenwerkingsovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst strekte er toe een ontwikkelaar in staat te stellen in een gebied woningen te bouwen. De gemeente zou hiervoor de noodzakelijke planologische basis in het leven roepen. Deze verplichting was geformuleerd als een inspanningsverplichting. Voor de woningbouw moest er bestaande bebouwing onder meer bedrijfsgebouwen verdwijnen. De gemeenteraad stelde daarvoor een bestemmingsplan en een exploitatieplan vast. Tegen dat besluit werd beroep aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State door de tijdelijk te handhaven bedrijven. De Raad van State concludeerde dat er sprake was van een fasegewijze uitvoering en dat er (gedurende zekere tijd) sprake kon zijn van zowel woningbouw als handhaving van de bestaande bedrijven. De Raad van State constateerde vervolgens dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan niet was onderzocht of die twee bestemmingen wel naast elkaar konden bestaan. De Raad van State stelt verder vast dat na vaststelling van het bestemmingsplan een onderzoek was verschenen waaruit bleek dat het zonder maatregelen bij handhaving van de bedrijven - niet mogelijk was om een aanvaardbaar woon-en leefklimaat te borgen in de te bouwen woningen. Daarom werd het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd. Volgens de Raad van State had de gemeenteraad de problemen bij vaststelling ten onrechte niet onderkend. Vervolgens is (daardoor) in het plan ten onrechte geen bouwvoorschrift opgenomen inhoudende dat de geluidbelasting op de gevels van de woningen vanwege de geluiduitstraling van de in het plangebied gevestigde bedrijven de wettelijke dan wel vastgestelde hogere grenswaarde niet mag overschrijden.
Partijen waren het er na vernietiging door de Raad van State over eens dat het gebrek in het vastgestelde bestemmingsplan eenvoudig te repareren zou zijn. Toch deed de gemeente(raad) dat ondanks sommatie niet. De reden daarvan was dat uit onderzoek dat de gemeente had laten uitvoeren, was gebleken dat de opbrengst van de nieuwe woningen tegenviel en lager zou uitkomen dan eerder berekend. Daardoor zou sprake zijn van een fors verlies en zou het plan volgens de gemeente niet (meer) uitvoerbaar zijn. De gemeente wenste namelijk niet garant te staan voor het tekort. Daarom werd besloten om geen nieuw bestemmingsplan aan de raad ter vaststelling voor te leggen. De ontwikkelaar stelde de gemeente vervolgens aansprakelijk en vorderde een verklaring voor recht dat de gemeente tekortgeschoten was in de nakoming van haar verplichtingen en aansprakelijk was voor de schade van de ontwikkelaar.
Oordeel Hof den Haag
Het Hof constateert dat de gemeente zich voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan rekenschap gegeven heeft van de problemen en daarom - gezien de jurisprudentie - maatregelen had moeten nemen in haar bestemmingsplan. Het Hof verwijst in dat kader naar de VNG brochure 'Bedrijven en milieuzonering' en een uitspraak van de Raad van State ( ABRvS 11 februari 2004, ECLI:NL:RVS: 2004:AO3348). Het constateert verder dat de gemeente deze maatregelen achterwege heeft gelaten omdat zij dacht dat van de regels afgeweken kon worden vanwege de tijdelijkheid van de situatie. Verder constateert het Hof dat de gemeente pas na de vaststelling van het bestemmingsplan milieurapporten heeft laten uitbrengen en de ernst van de situatie heeft ingezien.
Het hof acht deze aanpak van de gemeente onzorgvuldig en oordeelt dat het in de rede ligt om aan te nemen dat de Afdeling het bestemmingsplan in stand zou hebben gelaten indien daarin een passend bouwvoorschrift zou zijn opgenomen.
De onzorgvuldige besluitvorming vormt tegen voormelde achtergrond volgens het Hof een toerekenbare tekortkoming van de gemeente. Het feit dat er louter sprake is geweest van een inspanningsverplichting, doet daar aldus het Hof niet aan af.
Ook de inspanningen waartoe zij zich verbindt, dient men met de nodige zorgvuldigheid uit te voeren. Dat houdt onder meer in dat eenvoudig te vermijden fouten niet gemaakt mogen worden. De gemeente is daarom volgens het Hof aansprakelijk voor de schade van de ontwikkelaar.
De les voor de praktijk
Inspanningsverplichtingen verplichten weliswaar niet tot het bereiken van een resultaat, maar wel tot het plegen van de nodige inspanningen. Daaronder valt het voorkomen van eenvoudig te vermijden fouten. Niet elke fout levert dus een tekortkoming in de nakoming op.
Het moge duidelijk zijn dat hierbij sprake is van een grijs gebied; wanneer is een fout eenvoudig te vermijden en wanneer niet meer? Tegen deze achtergrond is het in de praktijk van groot belang om te bezien waar een eventueel risico van een inspanningsverplichting thuishoort. Is dat de gemeente die tegemoet komt aan de wens van een ontwikkelaar, is dat de ontwikkelaar die zonder medewerking van de gemeente niet vooruit kan? Het antwoord op voormelde vraag is in dit blog niet te geven. Naar ik denk, zal de risicoverdeling in belangrijke mate moeten afhangen van de vraag in hoeverre de vigerende planregeling nog voldoet. Mocht dit het geval zijn dan is het voorstelbaar dat de ontwikkelaar een belangrijk deel van het risico draagt. Is dat niet het geval, dan is voorstelbaar dat de gemeente meer risico voor haar rekening neemt.
Kort en goed: inspanningsverplichtingen kunnen grote gevolgen hebben voor de aansprakelijkheid en verdienen daarom meer aandacht als het gaat om de risicoverdeling dan in de praktijk vaak het geval is. Een gewaarschuwd mens telt voor twee.
Voor meer informatie over inspanningsverplichtingen en de reikwijdte daarvan verwijs ik naar mijn annotaties in Bouwrecht (BR 2014/83 en BR 2011/ 64)